闫鹏：“十五五”规划下低空经济赋能应急管理的战略布局与路径

“十五五”规划下低空经济赋能应急管理的战略布局与路径

9月8-10日，2026中国国际应急管理展览会在北京国家会议中心成功举办，20余场供需对接、援外培训及技术路演、新产品发布等活动同期举办。

在“低空经济赋能应急管理高质量发展供需对接活动”中，国家消防救援局原助理总监、中国应急管理学会常务理事、中国航空学会航空应急救援首席专家闫鹏分享了顶层设计为低空经济赋能应急管理打开清晰通道，当前“低空+应急”面临的现实堵点，理清低空经济赋能应急管理的战略逻辑，构建“一核两翼三层多点”总体布局，立足联合体平台抓实六个关键方向等内容，并提出了自己的展望。

 

一、战略机遇：顶层设计为低空经济赋能应急管理打开清晰通道

（一）顶层设计打开清晰通道

1.习近平总书记明确要求：“要加强航空应急救援能力建设，完善应急救援空域保障机制。”

2.党的二十届三中全会对提升公共安全治理水平作出系统部署，为航空救援体系建设提供根本遵循，指明了前进方向与实践路径。

3.2026年6月，国务院正式印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》。

目标引领：构建1小时到达灾害事故易发多发区域的航空救援网络，实现全域覆盖、快速响应，打通应急救援的“空中生命线”。

场景拓展：创新“低空+应急救援”“低空+应急侦测”融合模式，结合灾害特点完善战术战法，提升复杂场景下的处置效能。

装备支撑：坚持租购并举、灵活配置，合理配备多类型应急航空器，充分释放社会化产业资源潜力，保障装备供给充足。

力量建设：强化国家区域应急救援中心核心能力，统筹专业力量与社会力量，常态化开展实战化实训演练，锻造过硬救援队伍。

该规划释放四大关键信号：

目标牵引：构建“1小时航空救援响应圈”

加快完善航空救援基地与场站基础设施，健全空域协调保障机制，实现重点区域突发事件的快速响应与高效处置，打通救援“最后一公里”。

装备路径：推行“租购并举”保障模式

摒弃“一刀切”的自建自有模式，构建政府主导、社会协同、多元投入的装备保障格局，有效提升装备使用效率与资源配置的灵活性。

应用拓展：深化“低空+”多元化应用场景

重点拓展“低空+应急救援”“低空+应急侦测”等场景，强化森林火灾扑救、应急物资空中调运、灾情实时监测与应急指挥能力。

力量布局：强化国家区域应急中心功能

依托六大国家区域应急救援中心，统筹强化综合救援、实战训练演练、应急物资储运与航空保障等一体化能力，筑牢区域安全防线。

4.“三断”绝境下的应急解决方案

（1）“三断”绝境下的四大痛点

断路困境：道路损毁导致侦察盲区，地面救援力量难以快速抵达核心受灾区域。

断电危机：电力设施瘫痪引发通信基站失联，现场指挥调度陷入“聋子瞎子”状态。

断网隔绝：公网信号中断，信息孤岛形成，各救援单元无法实现高效协同与联动。

投送瓶颈：交通阻断导致医疗物资、急救人员无法快速投送，延误黄金救援时间。

无人机、大载重直升机、长航时垂直起降装备、低空通信中继平台，已在森林火灾、地质滑坡、地震洪涝中发挥不可替代的作用。

（二）典型案例警示

西藏吉隆“8·26”跨境冰岩崩-泥石流灾害

1.爆发极快，猝不及防。

尼泊尔蓝塘里壤峰突发冰岩崩，形成巨型泥石流。从启动到冲击吉隆口岸仅6-7分钟，预警撤离时间极短。

2.损毁严重，满目疮痍。

口岸核心区27处建筑被夷为平地，道路、电力、通信全面中断（“三断”），基础设施瞬间瘫痪。

3.救援困境，步履维艰。

道路完全损毁，地面力量无法通行。救援队伍只能徒步开进，核心区域负重行军需9小时才能抵达。

4.深刻启示，破局关键。

在地面机动受阻的极端场景下，低空力量是压缩黄金救援窗口、打通生命通道的唯一有效手段。

低空力量——极端灾害下不可替代的生命通道。

 

二、冷静审视：当前“低空+应急”面临的现实堵点

六大现实堵点

1.顶层统筹衔接不够

地方低空经济多聚焦文旅、物流等商业化场景，应急公共服务配套滞后。

应急、民航、军工及产业主体间协同机制不完善，缺乏统一的顶层设计与统筹推进。

2.装备供给与实战错位

通用型无人机在抗烟雾、抗乱流及高原环境适应性不足。

重载投送、应急通信中继、精准搜救等特种专业装备供给短缺，难以满足复杂灾害现场的实战需求。

3.标准规范体系滞后

多机种混编运行规则、灾害恶劣条件下飞行安全评估标准、任务载荷配置规范及救援队伍资质认证体系尚不健全。

行业标准滞后于快速发展的应用需求。

4.力量布局不均衡

专业航空救援力量区域布点不均，西部、山区等灾害高发区力量薄弱。

社会救援资源分散，政企协同与统一调度机制不健全，难以快速形成合力。

5.复合型人才缺口突出

兼具应急救援指挥、低空飞行管控与装备操作能力的复合型人才稀缺。

部分地区重装备采购轻实战演练，导致装备优势未能有效转化为应急处置能力。

6.信息共享与联合演练不足

应急指挥平台与低空飞行管理系统尚未有效打通，灾害现场空域态势感知能力不足。

跨部门、跨区域的常态化联合演练开展较少，实战协同响应效率有待提升。

 

三、凝聚共识：理清低空经济赋能应急管理的战略逻辑

（一）低空经济赋能应急管理的战略逻辑

立足总体国家安全观，理清低空经济赋能应急管理的内在战略逻辑，实现以安全促产业、以产业强安全的双向赋能。

1.统筹发展和安全的必然要求

 低空经济连接新兴产业与公共安全，应急救援是其最严苛的实战试验场。火场浓烟、山地乱流等极端风险在此集中显现，淬炼出的空域协同与管控体系，反哺并规范低空产业健康发展。

2.推动事前预防转型的重要抓手

传统地面巡查存在盲区，难以覆盖复杂地形。依托低空平台常态化巡检，可大范围捕捉地质灾害、森林火险等早期信号，实现隐患早发现、早研判、早处置，补齐防灾减灾短板。

3.提升大灾巨灾应对能力的现实选择

大灾巨灾易形成救援孤岛，低空力量破解“进不去、看不见、通不上”困局。完善“空地协同”格局，同时为跨境救援储备装备与经验，助力“一带一路”安全合作与国际应急响应。

 

四、战略框架：构建“一核两翼三层多点”总体布局

（一）一核

国家航空应急救援骨干体系。

构建“1小时航空救援响应圈”。

（二）两翼

1.左翼：事前风险防控

构建分级低空风险感知监测网络，实现全域动态预警与隐患排查，筑牢航空应急安全防线。

2.右翼：事后应急处置

整合多机种融合空地协同救援能力，提升快速响应、精准施救与现场指挥效率，实现高效救援。

（三）三层

三层贯通体系

1.国家层

建设骨干装备调度中枢，统筹全国资源与跨区支援。

2.省级层

打造区域低空应急协同中心，衔接国家与地方需求。

3.县级层

（四）多点

多点示范布局

重点覆盖：西部高原、森林火险区、地质灾害带、边境口岸。

建设目标：打造低空应急示范点，实现区域全覆盖与快速响应。

原则：坚持“一地一策”，结合区域灾害特征配置装备，形成可复制、可推广的应急救援模式，辐射带动周边区域能力提升。

（五）推进原则

坚持公益性优先兼顾产业培育。

实施“先试点后推广、先隔离后融合、先远郊后城区”策略。

深化军地企协同，盘活存量资源，避免重复建设。

战略框架——核心层要素与推进原则

实战演练：航空救援力量集结

1.专业化机队

依托专业化机队开展跨区域、多机种协同救援演练。

2.多机种协同

跨区域、多机种协同救援演练，检验协同作战能力。

3.快速响应

常态化检验“一核”体系的快速响应与实战处置能力。

 

五、落地路径：立足联合体平台，抓实六个关键方向

（一）强化顶层制度统筹

1.规划纳入

将低空应急能力纳入地方“十五五”规划一体推进。

2.协同机制

建立应急、发改、民航等多部门常态化协同机制，开辟重特大灾害飞行审批“快速通道”。

3.制度保障

完善社会资源平急调用与征用补偿制度，探索建立低空应急空域资源储备库，确保紧急时刻“有路可飞、有频可用”。

（二）聚焦实战短板完善装备谱系

1.重点攻关

高原救援直升机、大载重投送无人机、抗烟抗乱流灭火无人机及系留应急通信平台等专用装备。

2.资源配置

坚持租购并举，充分盘活社会化产业资源。

3.验证闭环

依托“应急使命”系列演练建立实战验证机制，形成“实战试用—反馈改进—定型列装”的闭环，切实补齐应急救援装备短板。

（三）加快补齐标准规范体系

1.关键标准

抓紧制定灾害条件飞行安全评估、多机种融合救援运行规则、应急起降场站建设及队伍能力评估等关键标准。

2.资质互通

推动有人机飞行员与无人机操控员资质认证框架对接，打通资质互通壁垒。

3.创新联合体

创新联合体集中发力的重点领域，为行业规范化发展提供坚实支撑。

创新联合体应在标准研制、装备验证、示范应用中发挥核心平台作用。

（四）优化基础设施布局

1.加密西部灾害高发区救援基地与起降点

建设低空应急调度协同平台，打通应急指挥与飞行管理数据接口。

2.依托现有站点建设简易起降场

形成“骨干基地+临时起降点”的立体化救援网络。

（五）抓实实战演练与人才

1.常态化开展实战化科目演练

高山峡谷、“三断”绝境等极端场景。

2.构建三级梯队体系

“国家队—地方专业队—社会力量”，建立常态化复训考核机制。

3.形成闭环管理机制

“演练—评估—改进”闭环，提升实战转化能力。

（六）兼顾跨境救援能力储备

1.探索跨境协调与信息共享机制

跨境空域协调与预警信息共享，搭建国际交流合作平台。

2.培养国际化专业人才

通晓国际救援规则，打造具备跨境应急救援能力的队伍。

3.确保关键时刻能战能胜

“走出去、展得开、救得了”。

 

六、总结与展望

（一）核心判断

1.体系重塑

低空经济赋能应急管理，绝非简单的工具补充，而是从体系层面重塑“空地一体”的应急新格局，推动救援模式从被动响应向主动防控与立体协同转变。

2.成果爆发期

未来五年将迎来成果爆发期，预计形成一批经得起实战检验、可复制推广的实践范式与制度成果，为行业发展树立标杆，推动应急能力标准化升级。

3.全链条创新生态

坚持需求牵引与实战导向，打通“技术攻关—标准研制—装备验证—示范应用”全链条，构建产学研用深度融合的创新生态，加速成果转化落地。

（二）政策空间转化

1.“1小时航空救援响应圈”

从规划愿景转向具体的制度安排与治理能力，明确空域协调、指挥调度与资源配置的标准化流程，实现全域快速响应。

2.“租购并举”装备保障路径

构建政府主导、社会协同的多元化格局，通过租赁降低初期投入成本，通过购置保障核心力量，提升装备利用率与应急效率。

3.“空天地一体”监测预警体系

融合卫星遥感、无人机巡检与地面感知网络，构建事前预防、事中处置、事后评估的全链条监测能力，提升风险预判精度。

“十五五”是低空经济发展与应急治理现代化叠加的关键窗口期，要以安全促产业，以产业强安全——实现产业发展与高水平安全双向赋能。

（本文根据现场录音整理）